Mr.dr. A. (Armin) Cuyvers is universitair docent Europees Recht aan het Europa Instituut van de Universiteit Leiden. Op 15 september 2016 sprak hij bij de Academies over de mogelijke gevolgen van de Brexit. Hieronder een verslag van deze discussiebijeenkomst.
Op 23 juni 2016 stemden de Britten voor uittreding uit de Europese Unie (EU). Wat er na de Brexit gaat gebeuren, is onduidelijk maar er zijn wel een aantal spelregels die een kader bieden voor de mogelijke uitkomsten. Art. 50 VEU geeft de procedure weer die geldt wanneer een lidstaat van de EU uit de Unie wil treden. Het Verenigd Koninkrijk (VK) moet zelf, met inachtneming van haar eigen grondwettelijke regels, bij de EU aangeven dat het uit de Unie wil stappen (de ‘notificatie’ uit art. 50 VEU).
Na de notificatie heeft de uittredende lidstaat twee jaar de tijd om te onderhandelen met de EU over de voorwaarden tot uittreding en om tot een akkoord over de nieuwe relatie met de EU te komen. Deze termijn kan eventueel worden verlengd met instemming van alle partijen. Mochten de onderhandelingen op niks uitlopen dan is het VK na twee jaar lid af zonder nieuwe overeenkomsten. In de tussentijd mogen de Britse afgevaardigden gewoon zitting blijven houden in het Europees parlement, omdat zij formeel gezien de Unieburgers vertegenwoordigen en niet alleen de Britse burgers. De enige exceptie is dat Engeland niet meer mee mag praten over zaken die hen betreffen. Onduidelijk is echter wie dat bepaalt.
Binnen het VK wordt ook gepleit voor een eenvoudigere methode voor het VK om uit de EU te stappen. Door de Community Act/Act of Parliament (nationale wetgeving) af te schaffen zou ook de gebondenheid van het VK aan de EU worden afgeschaft. Volgens Cuyvers is het twijfelachtig of het VK op deze manier uit de Unie kan stappen. De huidige premier van het VK, May, wil in elk geval gebruik maken van de ‘artikel 50 route’.
Artikel 50 geeft enkel de basis voor een procedure om tot een uittredingsakkoord te komen. Het ligt in de lijn der verwachting dat er twee akkoorden komen: een akkoord over uitreding en een akkoord over de nieuwe relatie tussen het VK en de EU. Het is heel moeilijk om daar binnen twee jaar nieuwe akkoorden over te bereiken. Des te meer omdat deze akkoorden door elkaar beïnvloed worden. Er zijn nog meer factoren die dit proces bemoeilijken. Het akkoord over de uittreding is een bevoegdheid van de Unie, zodra er overeenkomst is, kan dit akkoord worden gesloten. Het akkoord over de nieuwe relatie tussen de EU en het VK moet echter door alle lidstaten geratificeerd worden. Dat kan jaren duren en bovendien kunnen in andere landen eventueel weer referenda worden aangevraagd over het ratificeren van dat nieuwe verdrag. Daarom kan ook voor een model met 3 akkoorden worden gekozen: één voor uittreding, één met overgangsrecht en één over de nieuwe relatie tussen het VK en de EU. Een vraag die aan de orde komt is of het VK nog terug kan komen op haar besluit. In het VK moeten elke 5 jaar nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven. De eerstvolgende keer is op 7 mei 2020. De kans bestaan dat deze nieuwe verkiezingen plaatsvinden voordat er een akkoord over de nieuwe relatie tussen het VK en de EU is gesloten. Wanneer het nieuwe parlement een mandaat krijgt om in de Unie te blijven zal het hele proces teruggedraaid gaan worden. Dat willen de voorstanders van de Brexit voorkomen. Verder zou het Britse parlement dwars kunnen liggen bij de procedure van uittreding door geen notificatie uit te vaardigen. Gezien de uitslag van het referendum is dat politiek gezien lastig.
Er zijn meerdere modellen waarin de nieuwe relatie tussen het VK en de EU kan worden gegoten. Het vinden van het juiste model is lastig omdat alle modellen voor- en nadelen hebben voor het VK. Zo blijft bijvoorbeeld gebondenheid aan het EU recht bestaan, blijft het VK geld afdragen maar verliest het VK wel inspraak in de besluitvorming. In de sheets van Cuyver staat een mooi overzicht van alle voor- en nadelen van elk model. Niets doen zal leiden tot het terugvallen op WTO regels. Dan behoudt het VK toegang tot de markt, maar dan wel in zeer beperkte mate. Volgens financiële experts is deze optie funest voor de financiële sector van het VK. In de zogenaamde ‘bespoken deal’ worden de verschillende vrijheden van verkeer losgekoppeld. Dat wil de EU niet en het is bovendien erg complex. Vrijheid van diensten brengt ook weer vrijheid van personen met zich mee. In de praktijk lastig uit te leggen. Bovendien is het EU recht levend, hoe zorg je ervoor dat het akkoord van het VK met de EU meegroeit? Daar liggen uitdagingen. Denk bijvoorbeeld aan de interpretatie van het nieuwe akkoord, welke rechter is daartoe bevoegd? Het VK eist bovendien meer soevereiniteit zonder daarbij economische ruimte te verliezen. Dat laatste is erg lastig: er is de Britse kiezers iets beloofd dat praktisch niet mogelijk is.
Hieronder volgt een overzicht van de vragen uit de zaal na afloop van het verhaal van de heer Cuyvers.
Welke optie voor een nieuwe relatie tussen EU en VK is nu eigenlijk het beste voor de EU?
Op korte termijn: de EU zou de onderhandelingen met het VK zo snel en open mogelijk moeten starten. Om tot een goed akkoord te komen moeten compromissen worden gesloten. Daarbij is het verstandig om het VK wat symbolische overwinningen te geven in het nieuwe akkoord. Want op de lange termijn is het mogelijk dat de Britse bevolking over een aantal jaar weer EU-gezind zullen zijn. Het is een goed idee om de relatie tussen nationaal recht en Europees recht beter vast te leggen, omdat het in de nationale politiek lastig is om een goed Europeesrechtelijk verhaal af te steken. Voorkomen moet worden dat er meer anti-EU-referenda worden gehouden.
Het VK blijft gebonden aan de uitspraken van het HvJEU, hoe kunnen ze daar onderuit komen?
Het VK wil inderdaad niet gebonden zijn aan het EU-handvest en de uitspraken van het HvJEU. Een mogelijkheid is dat het VK, als volgende stap, uit de Raad van Europa gaat treden. Veel mensen in het VK verwachten namelijk dat ze volledig afgesneden zijn van Europese gebondenheid en de gevolgen daarvan. Dat is uiteraard niet waar. Dat veel mensen dit niet begrijpen is ze niet kwalijk te nemen, gezien de ingewikkelde materie.
Is er al zicht op de mate van betrokkenheid of bemoeienis die het VK met lopende EU-zaken zal hebben?
Het VK heeft zich daar nog niet met zoveel woorden over uitgelaten. Zij hebben evenwel al besloten af te zien van het EU-voorzitterschap.
Wat kan men van het VK verwachten op het moment dat de onderhandelingen met de EU lang zullen duren? Gaat het VK zich wel aan het EU recht houden zolang zij nog lid zijn?
Dat is iets waar Cuyvers zich zorgen over maakt. De Britse politiek moet op den duur iets laten zien, om alle vóórstemmers tevreden te houden. Wat gebeurt er bijvoorbeeld wanneer Engeland de regels voor vrij verkeer van personen aan zijn laars gaat lappen? Kan de Europese Commissie dan nog wel ingrijpen of kan het VK doen wat hij wil? Bij conflicten tussen Unierecht en het nationale Britse recht is het de vraag wat de Britse rechters gaan doen. Passen zij Unierecht toe en hoe interpreteren zij dat? Indien zij alleen Engels recht toepassen, zou dat de lopende onderhandelingen kunnen schaden.
We hebben een mooi en indrukwekkend verhaal gekregen over de Brexit. Dit verhaal geeft vooral het oogpunt van de specialist omtrent het Unierecht weer. Hoe kijkt de rechtsfilosoof Cuyvers aan tegen de Brexit?
Als rechtsfilosoof vindt hij dat de EU de kans moet grijpen om de balans tussen soevereiniteit en politieke macht beter te reguleren. De EU heeft nooit een goede scheiding tussen Unierecht en nationaal recht aan kunnen brengen. Politieke stromingen binnen nationale parlementen krijgen daarom de kans om te zeggen dat de macht niet meer bij volk ligt en dat de soevereiniteit terug moet naar het volk. De EU zou de Brexit juist aan moeten grijpen om te zeggen dat het volk op twee niveaus inspraak heeft: zowel op nationaal als Europees niveau. Alleen gelden op Europees of internationaal niveau andere spelregels. De staat moet een middel zijn voor ‘het volk’ om wereldwijd invloed uit te kunnen oefenen. Er moet in ieder geval gekeken worden naar hoe we het huidige systeem anders vorm kunnen geven. Want het wordt steeds moeilijker om draagvlak te vinden voor het huidige systeem, dat kan fout gaan. Nu één lidstaat weg wil kunnen er meer volgen.